天文二十一年，七月。
此时的上杉家似乎在整个东国已经无人能敌。自从天文十七年开始，上杉家在多次战事中将武田家向西上野、北信浓等地扩张的势头压得死死的，完全遏制了武田晴信北上和东出的步伐。
不仅如此，在越中上杉政虎更是追随着祖父长尾能景、亲父长尾为景的脚步，将宿敌越中一向一揆众彻底攻灭，并在北陆道诸国稳步扩张上杉家的版图以及影响力。
在关东八国, 作为上杉政虎的代理人八条景定，也在攻灭后北条家、古河公方家、千叶家等敌对势力后，使关东八国绝大部分大名、国人领主都臣服于上杉家的体制下。
而另一方面，今川家在完全控制三河国之后，也将其影响力逐步延伸至尾张东南方的知多半岛。
为了确保在东尾张一带能站稳脚跟，为此今川义元直接下狠手, 将先前调略至今川家的鸣海城城主山口教继父子以内通织田弹正忠家为由诛杀, 并派遣家中重臣冈部元信为鸣海城城主, 以免鸣海城被织田弹正忠家夺回。
当然，织田信长也不会对此装聋作哑。他已然发现今川义元将会在不久之后对其下手，必须要做出行动来回应今川家的所作所为。
很快，织田信长为了防范今川家来袭也做出了相应的部署——在鸣海城周边修筑了善照寺、中岛、丹下三座城砦，以及在今川家所控制的大高城周边修筑了丸根和鹫津两座城砦。他打算以此来阻断鸣海城和大高城之间的联系，同时还能对鸣海城和大高城作长期包围以及监视作用。
不过，眼下的今川义元可没有心情去理会织田信长的小打小闹。
因为此刻今川义元正才正式与八条景定交换联姻结盟的起请文不久，在稳固自己后方之前，他可不会大举攻入尾张去拆除那些城砦。
尽管今川义元自认为收武田信虎之女为养女送至八条景定身边去当侧室，就已经很给八条家脸面了。毕竟今川家是足利将军家的一门亲族众之一，拥有继承足利将军家的权力，与以斯波家和畠山家为首的其他足利一门诸家有着特别的地位。
但八条家笔头家老八条房繁却还是认为八条家若是与今川家联姻结盟，那么就会比武田家甚至是尾张的国人领主们都要低了一头。
在八条房繁看来，今川家准备送来的可不是嫡出公主, 而是名义上一门亲族众之首的武田信虎之女, 这可是与匠作畠山家的联姻结盟就完全不同。匠作畠山家家督畠山义纲和前任家督畠山义续都没有女儿, 这才迫不得已找到一门亲族众首席的松波城城主畠山义远, 将其女收为养女送给景定当侧室。
而今川义元却为了迅速拉拢尾张的国人领主们，他甚至把自己的妹妹分别嫁给户部城城主户部正直和沓挂城城主浅井政敏（近江浅井家分支刈安贺浅井家家督）, 这就使得正在担任今川家取次的八条房繁不止一次的向景定抱怨，甚至屡屡上书请求停止与今川家联姻结盟。
景定在权衡再三后还是打算与今川家暂时联姻结盟，因为眼下自己与今川家交好后其效果是极为显着的——武田晴信已将攻略目标改为了东美浓。
况且，景定眼下只需要一个名分罢了。而今川义元能收武田信虎之女菊姬（菊御料人）为养女，那么对于八条家来说更好不过。若是今川义元真将今川家的嫡女送至小田原城，那么景定就真的很难办了，他可不想与今川家真的永结盟好。
天下形势在此时已经发生巨变，八条家在攻落古河御所之后就拥立小弓公方之后足利赖纯为关东公方，成功控制了关东公方，使得上杉家也成为天下六十六州中最为强大的势力。
上杉家邻近的大名中，后北条家已经被攻灭，武田家和北陆道一向一揆众也因屡战屡败导致元气大伤，而难以与其抗衡。
此刻的今川义元已经清醒的认识到，‘挟公方以令诸侯’的上杉家正无比强大，其下一步必然是继续削平与其为敌的大名、国人领主。
为了不与上杉家继续结怨下去，今川义元只能想方设法做出一定的改变。他很快就打算掌握上杉家大部分实权的家宰八条景定攀上关系，从而消除自己在上洛路上的后顾之忧。
八条家上下虽然痛恨今川家屡次协助后北条家、武田家与上杉家一方为敌, 但是如今迫于景定之命，也只能暂时放下仇怨。
而景定此刻也确实没有余力来管今川义元到底准备送来嫡女还是养女，因为他此刻正在以关东管领代的身份来制定十三条“坂东国掟”，明确了上杉家在关东八国的统治方针：
一、不得随意课税，若有需要，务必得到上杉政虎或八条景定的许可；
二、有理有据，公正裁决，不得偏袒任何一方。若是双方不服从裁决，应听从八条景定的裁决；
三、依八条家之领国，诸关所皆已废除，关东八国各地亦应废除；
四、为赏赐尽忠职守者，应常备无主之地；
五、禁止擅自鹰狩；
六、诸国居城，即使修缮，亦当呈报，新城之建严令停止；
七、各国不可隐匿违背法度之人；
八、不得擅自与别国结成姻戚关系；
九、关东诸将的座位顺序不作特殊规定，按照出仕的顺序适当入座。劝进猿乐、田乐、舞曲时的座次抓阄决定。但是，八条房繁、八条能重、八条宗信三位重臣属于例外；
十、即便是他国有寄来书信，在八条家没有同意的情况下不得予以回信；
十一、未经许可，寺庙的住持以及神社别当不得随意将寺庙、神社转让给他人。出现这样的事情，八条家将出面接收此寺庙或神社，并委任新的住持或别当；
十二、对于田地以及山野的所有归属的问题发生时的场合，必须根据裁定的边界线确定，并且上诉者如果败诉的话，没收上诉者的三分之一领地；
十三、全部遵从小田原城的法令，在各地都要遵守，只有这样才能有武士之冥加，长久之命运。
在关东八国，这是景定第一次以这种形势，为了统治关东八国而特地制定的‘国掟’，并要求上杉家旗下大名、国人领主执行。
因为此前有了由良成繁（横濑成繁）擅自修筑城池的先例，以及不少上野国人领主暗中与武田家有所往来。为了不让上杉家在上野的统治被推翻，景定认为非常有必要明确治理方针，哪怕此举会激起不少国人领主的反抗。
